用地更灵活 多元 高效！三部门发文支持旅游业发展

  自然资源部今天(15日)介绍，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局日前联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》，从加强空间统筹、完善旅游用地用途管制、优化自然资源供应机制、鼓励利用存量空间、提升服务与监管效能5个方面出台增量政策，推动旅游业规范有序发展。

  指导意见明确，对小型零星旅游配套服务设施，可以不按照建设用地管理;同时涉及土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产的项目，可探索进行组合供应;鼓励利用存量工业用地、老旧厂房等存量空间发展旅游业。用地更灵活、更多元、更高效，将为文旅产业提供怎样的新动能?

  近年来，我国旅游市场活力持续释放，乡村旅游、生态康养、休闲露营等新业态蓬勃兴起。然而，在地方实践中既存在旅游发展空间统筹不够、存量资源盘活难等短板，也存在个别地方借文旅发展之名，脱离实际，人造景观、建设“假古董”等亟须规范管理的问题。自然资源部国土空间规划局副局长庞冲说，这也是本次出台指导意见的原因之一。

  庞冲：近年来很多文旅项目，包括一些配套设施，在布局上追求依山傍水和亲近自然的同时，也更加注重顺应自然和生态友好，所以不能再简单化地用配置建设用地的方式来对待文旅项目。我们结合各地实践，区分文旅项目的类型，让政策措施再精准一些。比如一些零星分布的，规模较小的，几乎不改变原地类性质的这些旅游项目和配套服务设施，就无需专门办理建设用地转用手续，实施过程中做好监督管理就可以。现在自驾游、房车游比较火，特别是旅游旺季，能够提供泊位、水电、排污等基本服务的这些房车营地，只要不影响草木生长、不搞地面硬化，也无需办理建设用地手续，这些都大大简化了审批流程。

  这样一来，不仅可以降低小型文旅项目成本，更可推动生态资源优势转化为发展效益。在江苏溧阳南山竹海景区，当地就已经探索原地类管理与点状征用相结合的用地实施路径——对步道、游客中心等确需建设设施的林地实行点状征用开发;而80%以上的林地保持自然状态，在不改变林地用途、维系原有生态功能的前提下，开展森林徒步、森林康养、自然研学等低扰动旅游活动，实现生态资源向旅游收益转化。而自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，一些综合性的旅游项目还往往具备跨越多个地块的特征，涉及土地、森林、草原、海洋、矿产遗迹等多种自然资源，为此，指导意见提出，优化自然资源供应机制。

  谢海霞：针对综合性旅游项目用地地块分散、涉及资源类型多元的特点，为提高自然资源综合配置效率，指导意见提出单个旅游项目涉及不同用途、多个地块的，可探索按一宗地核定规划条件、核发规划许可。项目同时涉及土地、矿产、海洋、森林等两种及以上多门类自然资源资产的，可探索整合形成自然资源资产组合标的，实现一次性供应、整体运营。

  云南红河州弥勒市位于云南省东南部，气候宜人、空气洁净，自然资源和旅游资源丰富，可开发的地热资源年可开采量约600万立方米，是山水涵养、温泉浸润的康养福地，地热，自然就成为当地文旅开发的核心资源。弥勒市自然资源局工作人员王晨瑞介绍，为了破解当地温泉旅居项目土地使用权与地热矿业权相互分置，开发建设协同性不足的痛点，当地以国土空间规划作为刚性约束，将国有建设用地使用权与地热采矿权整合为统一资产标的，开展整体评估、一并出让。资源组合供应，成为解开当地“山水融城，生态宜居”新画卷的密码。

  王晨瑞：大家知道，传统按照单个地块、单一门类分别办理规划、供应和使用手续，容易造成审批环节繁复、空间利用分割、资源配置不协调和运营边界不完整等问题。我们相当于把所有和项目相关的资源资产给“打包”了，选取这个项目片区内水温41℃以上、偏硅酸含量高的地热水资源，以及3亩低效闲置商业用地进行组合，探索自然资源资产组合供应，在资产配置合同中明确温泉开采管控、生态保护、旅游开发等约束条件。实现土地空间布局与地热资源开发一体化管控，减少企业分头办理土地、矿业权手续的制度成本，推动温泉旅居旅游产业高质量发展。

  广州1906科技园

  当前，我国城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，如何挖掘、提升存量空间潜能，成为摆在眼前的现实任务。广州1906科技园，就是这样的生动实践。它的前身，是广州卷烟厂二厂，2011年老厂的主要生产功能整体外迁后，这里就一直被围蔽、闲置。然而，这里坐拥荔湾区核心地块，位于中山七路和康王路的交会处，毗邻广州文化地标陈家祠，优质核心土地资源未能有效利用。项目负责人杨波介绍，近年来，当地在保留原有建筑结构、工业肌理的前提下，对闲置旧厂房进行更新改造，让商业、科技、美食、文化等多重元素在这里碰撞，吸引年轻人不断涌入老城区。

  杨波：我们原来像是城市里的一个“工业孤岛”，拥有很好的地理位置，但是由于土地没有得到合理利用，很可惜。改造过程中，我们充分保留了原厂房的建筑肌理与工业风貌，比如把老旧厂房的原货运隧道改造为网红“时光隧道”高空连廊。在业态布局上，我们按照“65%产业+35%商业”的融合模式，让企业依托园区的商业场景进行产品展示与测试，反哺产业创新。同时，我们贴合老城文化底蕴与年轻消费需求，引入粤剧等非遗体验，叠加Livehouse、潮流休闲等多元业态，形成产业与商业相互赋能、日间与夜间经济互补的良性生态。采用不设围墙‌的开放式设计，园区融入城市，整体是“工业风+现代潮流”的混搭风格，吸引了大量游客前来拍照、打卡、消费，节假日期间人流已经突破10万人次。

  广州1906科技园

  “向已有空间要效益”，也是本次指导意见的重点之一。谢海霞表示，当前，不少地方仍存在大量闲置低效文旅资源，为推动存量资源盘活利用，指导意见要求各地结合实际制定低效旅游用地认定标准，评估低效旅游用地情况，明确功能完善和空间优化方向，支持文旅体商等复合业态发展。

  谢海霞：简化利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的审批手续，在符合规划管控、安全等要求的前提下，可保持原土地用途、权利类型不变;申请办理用地手续的，经批准可以协议方式办理。通过存量空间盘活，老厂房、旧仓库改造为文创园区、艺术街区等文旅消费场景，既保留了城市记忆，又激活了存量空间价值。

  园区改造在工业水泥灰基调中加入活力橙色

  此外，指导意见还提出，要依据国土空间规划，科学布局旅游业发展空间，支持将风景名胜区详细规划与国土空间详细规划合并编制，加强空间支撑保障。同时，严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，用于建别墅、私家庄园、房地产、高尔夫球场、主题公园、仿古城(镇、村、街)等，反对盲目大规模新建景观类仿古建筑。

  当前，我国“多规合一”国土空间规划体系基本形成、旅游强国建设加速推进、扩大内需战略深入实施、生态文明建设纵深发展;统筹保护与利用、需求与供给、增量与存量、发展与监管之间的关系，已经成为完善现代文旅产业体系、推进旅游强国建设的重要制度议题。谢海霞表示，自然资源部将指导各地结合实际制定实施细则，持续跟踪政策实施成效，为旅游业发展提供有力要素支撑。

  谢海霞：我们将加强与文旅、林草等部门的协同联动，共同推动政策落地见效，真正把自然资源优势转化为旅游产业发展优势、民生福祉，助力建设具有显著时代特征的民生产业、幸福产业，推动旅游业高质量发展。